개정안의 입법 절차적 문제점

(1) 이 개정안은 형식적으로 국회 행정자치위원회 대안으로 제출하는 입법절차를 거쳤으나, 실제는 경찰청이 의견제시라는 형태로 개입하여 사실상 경찰의 의견 내용대로 입법되었다. 그런데 더 문제가 있는 것은 그것마저 내용이 비밀에 부쳐진 채 하루 이틀사이에 전격적으로 이루어졌다는 점이다. 아래 기사들은 이를 잘 보여주고 있다.

<경향신문 2003년 11월 21일 문성현 기자 muns1@kyunghyang.com〉

◇ 사실상 밀실 입법=당초 행자위 입법은 의원들의 개별적인 발의에 의해 이뤄지도록 돼 있었다. 그러나 이번 개정안은 지난 18일 법안심사소위원회가 구성된지 1년4개월 만에 의원들이 개별안을 본회의에 상정하지 않고 경찰의 의견을 통합해 985168;위원회985169; 안으로 마련됐다.

통상적으로 의원입법 안들은 수개월간 국회 사이트 등을 통해 공표되는 것을 감안할 때 이번에 개정안에 대폭 반영된 경찰청의 의견은 상대적으로 외부로 노출될 가능성이 적었던 셈이다. 언론과 시민단체 관계자들은 개정안의 골자를 파악하기 위해 동분서주했지만 경찰은 항상 묵묵부답이었다.

그러나 막상 윤곽이 파악된 법안은 당초 국회의원들이 발의한 것과 내용이 크게 달랐다. 경찰관계자는 "이번 개정안은 최대한 집회․시위의 자유와 공공질서가 조화를 이루도록 하자는 취지를 반영했다"며 "집시법에 대한 경찰의 의견 개진 과정에서 언론 등에 보안을 유지한 것을 이해해달라"고 말했다.

<한겨레 편집 2003. 11. 20(목) 18 : 16 이태희 황준범 김영인 기자 hermes@hani.co.kr>

◇경찰 뜻대로 된 개정안=집시법 개정안은 사실상 경찰 의견을 거의 그대로 받아들여 만들어진 것으로 확인됐다. 개정안에 들어간 10가지 조항 중 △주요도로 행진 금지 △집회신고서 보완기간 연장 △폭력집회 땐 남은 집회 금지와 동일 집회 불허 △사복경찰 집회 출입 △집회․시위 자문위원회 신설 등 5개 조항은 경찰이 행자위 의원들을 개별적으로 접촉․설득해 마지막 순간에 삽입한 것들이다.

의원들이 낸 나머지 5개 조항도 논의 과정에서 대부분 경찰청의 뜻이 반영됐다. 박종희 한나라당 의원이 제안한 외교기관 주변 집회 허용안은 애초 985168;외교부장관이 통보하는 경우를 제외하고 포괄적으로 허용985169;한다는 안이었으나, 최종 심의과정에서 985168;제한적으로 허용985169;하는 쪽으로 바뀌었다.

확성기․꽹과리 등 기계와 장치를 이용할 때 대통령령이 정하는 소음기준을 넘지 못하도록 한 과도한 소음 유발행위 금지 조항도 안상수 한나라당 의원이 발의했으나 경찰의 수정의견이 수용된 것이다.

이에 대해 경찰청 관계자는985170;폭력․불법집회가 빈발하는 상황에서 이를 제어할 최소한의 수단이 필요하다는 판단에 따라 집시법 개정을 추진한 것985171;이라고 설명했다.

(2) 우리 헌법은 제40조에서 "입법권은 국회에 속한다"라고 하여 국회입법의 원칙을 명문으로 선언하고 있다. 그리고 헌법은 제52조에서 "국회의원과 정부는 법률안을 제출할 수 있다."라고 하여 정부에게도 법률안 제출권을 부여하고 있기 때문에 정부도 입법에 참여할 수 있음을 제도적으로 보장하고 있다. 국회의 상임위원회도 그 소관에 속하는 사항에 관하여 법률안을 입안하여 위원장 명의로 제출할 수 있도록 되어 있다(국회법 제51조).

따라서, 경찰청이 어떠한 입법을 하고자 할 때는 행정자치부를 통하여 정부입법으로 하는 것이 정도일 것이다. 그리고 그 과정에서 입법예고와 공청회를 통한 의견수렴, 정부내 부처간 협의, 국무회의 논의를 거쳐야 하고 더 나아가 집시법과 같은 인권관련법안은 국가인권위원회에 통보하고 협의하는 절차를 거치도록 되어 있다. 그러나 이번 개정과정은 실질 내용은 경찰청의 의견이 법안 내용에 그대로 반영된 것이면서도 단지 형식만을 국회 상임위원회 대안의 형식을 취함으로써, 이러한 의견수렴 절차를 편법으로 잠탈하고 적법절차 원칙을 위반한 것으로 볼 수밖에 없다.

국가인권위원회 법 제19조(업무) 위원회는 다음 각호의 업무를 수행한다.

1. 인권에 관한 법령(입법과정중에 있는 법령안을 포함한다)․제도․정책․관행의 조사와 연구 및 그 개선이 필요한 사항에 관한 권고 또는 의견의 표명

제20조 (국가기관과의 협의) ①관계국가행정기관 또는 지방자치단체의 장은 인권의 보호와 향상에 영향을 미치는 내용을 포함하고 있는 법령을 제정 또는 개정하고자 하는 경우 미리 위원회에 통보하여야 한다.

②위원회는 그 업무를 수행하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우 국가기관․지방자치단체 그 밖의 공․사단체(이하 "관계기관 등"이라 한다)에 협의를 요청할 수 있다.

③제2항의 요청을 받은 관계기관 등은 정당한 사유가 없는 한 이에 성실히 응하여야 한다.

(3) 물론 국회(의원, 위원회)가 법률안을 제출하는 경우에 정부도 의견을 제출할 수는 있다. 나아가 의원이 발의하는 경우에도 정부 또는 제3자가 기초하여 제공하는 안을 근간으로 의원이 입안하여 제출하는 경우, 정부가 마련한 안을 의원을 통하여 제출하는 경우가 있을 수 있다. 그러나 어느 것이든 수개월간 국회 홈페이지 등을 통해 공개되고 준비과정에서 관련 이해당사자들의 의견을 수렴하는 절차를 거치는 것이 통례이다. 더구나 집시법과 같이 집회를 하는 쪽과 이를 규제하려는 경찰당국간에 사안을 보는 시각이 첨예하게 대립할 수밖에 없는 법안인 경우에는 더욱 그러하다.

(4) 그런데 이번 집시법 개정안은 [위원회제출대안]이라는 형식을 취하고 있다. [위원회제출대안]은 원안의 취지를 변경하지 아니하는 범위안에서 그 내용의 대폭적인 수정이나 체계를 다르게 하여 원안을 대신할 만한 안으로 제출하는 것이다. 즉 [대안]은 원안의 존재를 전제로 하여 그 심사과정에서 원안을 폐기하고 그 대신으로 제출하는 것이다.

이번 개정안의 원안이라고 할 수 있는 4개의 법안은 ▲소음규제, ▲유치원초중등고등학교 주변 집회제한, ▲국회 등 특정장소 주변 집회제한 확대(100미터에서 300미터로), ▲대사관 주변 집회금지 개선, ▲신고집회 미개최시 취소의무 등 부과, ▲집회금지장소에 종묘 추가 등을 내용으로 하고 있다.

그러나, 이번에 통과된 대안은 애초 원안에도 포함되어 있지 않은 내용들까지 포함하고 있다. 즉 ▲주요도로 행진 금지 ▲집회신고 가능기간 제한 ▲폭력집회 땐 남은 집회 금지와 동일 목적 집회 금지 ▲사복경찰 집회 출입 ▲집회․시위 자문위원회 신설 ▲집회신고 보완기간 조정 등 6개 조항은 경찰이 행정자치위원회 의원들을 개별적으로 접촉․설득해 마지막 순간에 삽입되었다. 원안에 있던 나머지 조항도 논의 과정에서 대부분 경찰청의 뜻이 그대로 반영됐다. 결과적으로 경찰청(안)이 그대로 [위원회 대안]으로 둔갑하여 이틀 사이에 그 내용이 극비에 부쳐진 채 날치기로, 비밀군사작전처럼 통과된 것이다.

나아가 이번 개정안의 내용의 원안들 중 박종희 의원안에 있던 ▲대사관 주변 집회금지 개선, ▲신고집회 미개최시 취소의무 등 부과부분을 제외(2001년 발의 당시 시민사회단체 토론회에서 그 내용을 제시한 바 있다)하고는 해당 국회의원들이 국회입법과정에서 어떠한 의견수렴 절차도 거치지 아니하였다는 점에서 근본적인 문제를 안고 있다.

(5) 국회의 입법상 재량은 헌법에 기속되는 기속재량이므로 법률을 제정함에 있어 그 재량권 행사는 적법절차의 원칙, 비례와 공평의 원칙, 과잉금지의 원칙, 자의금지의 원칙, 신뢰보호의 원칙, 명확성의 원칙 등 헌법상의 일반원칙에 위배되어서는 아니 된다. 특히 입법의 절차는 물론이고 법률의 내용도 구체적이고 명확해야 하고 그 내용이 관련 이해당사자에게 고지되고, 청문의 기회가 제공되는 등 적법절차의 원칙이 준수되어야 한다. 그러나 이번 입법과정은 이러한 적법절차 원칙 등을 완전히 무시하고 편법으로 각종 절차를 잠탈하였으며, 나아가 내용이 비밀에 부쳐진 채 진행되었다는 점에서 입법절차에 있어서도 중대한 위헌소지가 있다. 만일 국회가 이번 집시법 개정안을 이번 회기에서 그대로 졸속으로 처리한다면 이는 국회의 존립근거를 스스로 부인하는 것이나 마찬가지일 것이다. 지금이라도 이를 유보하고 공청회 등 충분한 의견수렴절차와 집시법 개정안이 가지고 올 현실적 문제점에 대하여 심도 있는 검토를 거쳐야 할 것이다.

< 국회 행정자치위원회 집시법 개정안 비판(p.4 ~ p.7),  2003.12.3,  전국민노동조합총연맹 법률원>

이하 내용은 몰랐던 사실인데

새롭게 알게 되었네요.

몇 년 전 내용이라 체감하기 힘들고 확실하다 장담하기도 어렵지만

집시법의 위헌성에 대해 비판하는 논문 들 중에

이러한 의견도 있어서

좀 길고 어렵긴 합니다만

한 번 참고해 보시라고 올려봅니다~

뭐ㅡ 서로서로 알게 되고 공부하고 좋네요~ =ㅂ= ;;;

그 동안 무관심했던 자신에 대해 자책도 하게 되고

역시나  민주주의는 배우고 참여하고 변화시키는 것인가 봅니다.