노게인님 구체적인 사항을 요구하시어 올려봅니다만

예전 자료라, 그냥 참고만 하십시오~

이 자료 이외에 제가 예전에 살펴봤던 논문들에는 보다 최근 자료들이 많았는데

어디 있는지 기억이 잘 안나네요.

아마 노게인님 대학생이신 거 같은데

집시법에 관련된 논문자료는 찾아보시면

보다 전문적이고 법률적 행적적으로 고려한 논문들이 수두룩 합니다~

아래글과 출처는 같습니다

개정안 내용의 문제점

(1) 소음규제 조항으로 인하여 이제 소규모 침묵시위만이 가능하게 되었음

(가) 개정안

제12조의3 신설

제12조의3(확성기 등 사용의 제한)

①집회 또는 시위의 주최자는 확성기․북․징․꽹과리 등 기계․기구의 사용으로 대통령령이 정하는 소음기준을 위반하는 소음을 발생시켜 타인에게 피해를 주어서는 아니된다.

②관할경찰관서장은 집회 또는 시위의 주최자가 제1항의 규정에 의한 기준을 초과하는 소음을 발생시켜 타인에게 피해를 주는 경우에는 적정 수준의 소음 유지 또는 확성기 등의 사용중지를 명하거나 이를 위하여 필요한 조치를 할 수 있다.

[벌칙] 제21조(6월 이하 징역 또는 50만원 이하 벌금, 구류, 과료)에 제5호 신설

5. 제12조의3제2항의 규정에 의한 명령에 위반하거나 필요한 조치를 거부․방해 또는 기피한 자

(나) 문제점

1) 이미 우리 헌법이 집회와 시위의 자유를 보장하는 순간 집회로 인한 교통불편, 소음으로 인한 불편은 예정된 것이며 이를 감수하고서라도 집회와 시위의 자유라는 기본권을 보장하겠다는 것이 우리 헌법의 결단이다. 생각해 보자. 집회라는 개념 자체는 이미 다수인이 모이는 것을 전제로 하고 있다. 그리고 집회를 하는 주최자나 단체는 참가자들이나 시민들에게 집회를 하게 된 목적을 잘 설명하고 설득하여 자신들의 주장에 동조하거나 우호적인 태도를 취해줄 것을 바란다. 주요한 사안이라고 생각되는 사항을 사회적 의제로 제기하고 그러한 주장을 집회에 참가한 사람들에게 그리고 주변에 있는 시민들에게 알리고 설득하는 “소통”이야말로 집회의 목적이다. 신문이나 방송을 통해 이러한 주장을 충분히 전달할 수만 있다면 좋겠으나, “사회적 의제”를 설정하는데 있어서 조차 소외되는 것이 사회적 소수자나 정치적 반대자들이 처하는 역사적인 현실이므로 집회와 시위의 자유가 특히 사회적 소수자들과 정치적 반대자들에게 중요한 기본권인 것이다.

그리고 집회에 참가한 다수인을 설득하고 이들과 소통하기 위해서는 단지 연설만이 아니라, 노래, 율동 등 다양한 방식이 이용되고 있으며, 이 모든 것을 위해서는 방송시설(확성기 등)이 필수적일 수밖에 없다. 몇 백명 이상이 모이는 집회에서 확성기 등 기계와 기구를 빌리지 않고 어떻게 연설을 통한 설득과 소통이 가능하겠는가.

2) 이번 개정안의 소음규제는 그 기준을 대통령령으로 정하게 되어 있다. 그 동안 나온 이야기를 종합하면 주간 80데시벨, 야간은 60데시벨이 기준이 될 것으로 보인다. 그러나 일상대화가 60데시벨이라는 점을 감안하면 80데시벨이라는 기준은 사실상 확성기 등 방송시설의 사용을 금지하는 것이며, 오로지 육성으로 집회가 진행될 수밖에 없다. 이는 다수인의 참가와 설득과 소통이라는 집회의 본래 취지를 무의미하게 하는 처사임과 동시에 집회의 개념과도 전혀 맞지 않는 것이다. 결국 몇 백명 이상의 다수가 참가하는 집회 특히 대규모 집회는 원천적으로 봉쇄되는 결과가 된다. 외국 입법례를 찾기 어려울 뿐만 아니라, 있더라도 특정 장소나, 오랜 기간동안의 지속적인 소음만을 규제하는 것에 불과한 것도 이 때문이다.

[decibel ; 데시벨]

데시벨은 줄여서 dB, db, 또는 DB 등으로 표기하며, 소리의 상대적인 크기를 나타내는데 사용되는 보편적인 단위로서, 전자공학에서는 두 출력 고도 사이의 상대적인 차이를 측정하는데에도 사용된다. 데시벨은 전화기를 발명한 알렉산더 그레이엄 벨의 이름을 딴 단위인 "Bel"의 1/10을 나타낸다. 소리에서, 두 소리 수준의 차이는 그들의 출력수준비 상용대수의 10배이다.

소리에서 데시벨은 사람이 들을 수 있는 점을 0 dB로 하여 척도를 정한 것으로, 점점 위로 올라가 120~140 dB가 되면 듣기에 고통스러운 정도가 된다. 예를 들어, 가정에서의 평균 생활소음은 약 40 dB, 일상 대화는 약 60 dB, 집에서 음악을 감상하는 것은 약 85 dB, 소리가 큰 록밴드의 경우 약 110 dB, 그리고 제트엔진의 소음은 150 dB에 근접한다.

3) 이번 개정안은 제1항에서 “주최자는 확성기․북․징․꽹과리 등 기계․기구의 사용으로 대통령령이 정하는 소음기준을 위반하는 소음을 발생시켜 타인에게 피해를 주어서는 아니 된다”고 규정하고 있다. 이 조항은 주간 80데시벨을 넘게 되면 이는 타인에게 피해를 주는 것이 되므로 민사책임을 피할 수 없게 된다. 예를 들어 대학로에서 수 천명이 모이는 집회를 개최하는 경우 진행을 위해서는 확성기 등을 사용할 수밖에 없는데, 주변의 상인들이나 기업에서 주최단체를 상대로 각 100만원이라도 소음으로 인한 손해배상청구를 한다고 가정해 보자. 위 제12조의 3 제1항이 법적 근거가 되므로 법원은 주최단체의 민사책임을 인정할 수밖에 없게 된다. 검찰과 법률구조공단에서 무료로 소송대행까지 해주고 있으므로 매우 심각한 상황에 처할 것이다. 나아가 이 개정안은 경찰당국으로 하여금 사용중지를 명하거나 필요한 조치를 명할 수 있도록 하고 이를 위반하면 6개월 이하의 징역 또는 50만원 이하의 벌금, 구류, 과료에 처하도록 하고 있다.

이 같은 상황에서 집회개최가 가능하겠는가. 도무지 현실을 도외시한 조항이라고 하지 않을 수 없다.

4) 소음진동규제법 제1조(목적)를 보면 “이 법은 공장, 건설공사장, 도로, 철도 등으로부터 발생하는 소음, 진동으로 인한 피해를 방지하고 소음, 진동을 적정하게 관리, 규제함으로써 모든 국민이 정온한 환경에서 생활할 수 있게 함을 목적으로 한다”고 되어 있다. 즉 소음진동규제법도 공장 건설공사장, 도로, 철도 등 특정 장소에서 상시적이고 최소한 장기간 소음이나 진동이 발생하는 경우만을 상정하고 규제하는 것이고 규제로 인해 침해되는 기본권은 재산권 행사 등이다. 그러나 집회는 이미 그 개념상 길어야 몇 시간 정도 되는 단시간의 행사이고 규제로 인해 침해되는 기본권도 단순한 재산권이 아니라, 표현의 자유의 영역에 속하는 중요한 기본권이다. 상시적이고 장기간 소음이 발생되는 경우가 아님에도 재산권도 아닌 표현의 자유, 집회와 시위를 자유를 제한하겠다는 것인가. 이는 어느 모로 보아도 부당한 처사이다.

5) 이 개정안은 소음규제라는 그럴듯한 명분을 가지고 있지만, 집회는 위와 같이 그 개념상 단시간에 이루어지고 다수인이 모여 설득하고 소통하는 장이라는 개념에 비추어 이미 우리 헌법이 집회의 자유를 보장하는 순간 우리 사회가 이러한 소음은 감수하기로 결단한 것으로 보아야 한다. 소음진동규제법도 상시적인 소음 또는 장기간 지속적인 소음만을 규제하고 있는데, 재산권도 아닌 표현의 자유를 침해해 가면서까지, 그리고 극히 예외적인 사례(특정장소 장기간 노래만 계속 틀어놓는 행위)를 이유로 집시법에 일반적인 소음규제조항을 도입해서는 안 된다. 이미 극히 예외적인 사례는 법원에서 업무방해죄, 가처분 등을 통해 심하다 싶을 정도로 규제가 이루어지고 있다(나아가, 이와 같은 경우에도 무조건 억압만 하려 할 것이 아니라, 왜 그와 같은 행위가 나올 수밖에 없는 것인지를 살피는 것이 바람직한 자세일 것이다).

(2) 학교시설이나 군사시설 주변에서는 경찰의 허가 없이는 집회나 행진이 불허됨

(가) 개정안

학교시설이나 군사시설 주변에서의 집회․시위로 인한 피해를 방지하기 위하여 신고서에 기재된 집회장소가 초․중등교육법 제2조에서 규정한 학교시설, 군사시설보호법 제2조 및 제18조의 규정에 의한 군사시설 주변으로서 그 시설 등에 심각한 피해가 발생할 우려가 있는 경우로서 그 거주자 또는 관리자가 시설 등의 보호를 요청하는 때에는 집회 또는 시위의 금지․제한을 통고할 수 있도록 함(안 제8조 제3항, 안 제18조 제1항 제4호).

(나) 문제점

1) 이 개정안은 주거지역 인근에서의 집회를 금지 또는 제한할 수 있는 규정(집시법 제8조 제3항)과 동일한 내용이다. 이제까지 경찰당국이 주거지역 집회제한 조항을 어떻게 악용해 왔는지를 보면 이 개정안의 심각성을 알 수 있는데, 그 동안 경찰당국은 집회신고를 하면 주거지역이어서 시설보호요청서가 들어왔다는 이유로 필요에 따라 금지통고를 남용해 왔다. 집회를 한번도 하지 않았는데, 거주자들이 어떻게 알고(집회가 한번이라도 있었어야 무슨 방해가 되는지 아닌지를 알 것이 아닌가) 시설보호요청서를 내었는지 경찰당국은 제한도 아니고 무조건 금지통고를 해 왔다. 경찰에서 거주자들을 찾아가 집회신고 사실을 알려주고 시설보호요청서를 받아온 것이 아니면 불가능한 일이다. 자의적인 집행을 가능하게 해주는 대표적인 독소조항으로 기능 해 온 것이다.

[사례] 이 조항을 이유로 금지 통고한 사례

① 건설운송노조는 법무부장관, 노동부장관의 집 앞에서 부당노동행위를 자행하는 사용자들의 처벌을 촉구하는 작은 인원의 캠페인성 집회를 개최하고자 신고했으나, 집회를 시작도 하기 전에 시설보호요청이 있었다면서 금지 통고함

②2000. 7. 27 - 8. 7. 롯데호텔 사장 집 앞, “롯데 불매운동 대시민 선전 및 공안탄압 분쇄 결의대회”(민주노총 서울본부 주최)에 대하여 집회가 있기도 전인 7. 26. ‘집회장소 주변 거주자들의 시설이나 장소보호 요청서를 접수’하였다면서 제8조 제3항에 의거 금지 통고함

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

2) 개정안 중에서 군사시설 부분은 미군부대 주변에서 아예 집회를 막겠다는 것이라는 점은 누구나 알 수 있다. 미국을 항의주체로 하는 집회는 원천적으로 금지하겠다는 발상이고 이는 어느 모로 보나 위헌이다.

3) 학교시설을 보자. 학교라고 하니까 우리 정서상 매우 고개가 끄덕여지는 그럴듯한 조항처럼 생각될지도 모르겠다. 그런데, 현재 초․중등교육법 제2조에서 규정한 학교시설은 다음과 같다.

초중등교육법 제2조 (학교의 종류) 유아교육 및 초․중등교육을 실시하기 위하여 다음 각호의 학교를 둔다.

1. 유치원

2. 초등학교, 공민학교

3. 중학교, 고등공민학교

4. 고등학교, 고등기술학교

5. 특수학교

6. 각종학교

그리고 서울시 교육청에 따르면 2003. 4. 1. 현재, 서울에는 유치원 976개, 초등학교 550개, 중학교 358개, 고등학교 206개, 실업고등학교 78개, 고등기술학교 5개, 특수학교 29개, 각종학교(각종학교라 함은 제2조제1호 내지 제5호의 1의 학교와 유사한 교육기관을 말한다) 11개, 외국인학교 16개 등 총 2229개의 학교시설이 있다고 한다. 이 조항에 따르면, 2229개의 학교시설 주변에서는 집회나 행진이 금지되는 결과가 될 수 있다. 그런데, 당장 서울시내 지도를 보더라도 유치원이나 초등학교 등 학교시설이 없는 장소가 있는가. 도봉산 밑에도 중학교, 초등학교 등 여러 학교시설이 있다. 결국 이 개정안 역시 주거지역 조항처럼 운영될 것이 불 보듯 뻔하고 그렇다면 경찰당국은 이제 도시지역 전 구역에서 집회나 행진을 사실상 허가할 권한을 가지는 셈이 된다.

(3) 폭력시위를 이유로 이후 동일목적의 집회는 모두 금지

(가) 개정안

신고된 집회가 집단적인 폭행․협박․손괴․방화 등으로 공공의 안녕질서에 직접적인 위험을 초래한 경우에는 남은 기간의 당해 집회․시위와 동일 목적의 다른 집회․시위에 대하여 금지통고할 수 있도록 함(안 제8조제1항단서 신설).

(나) 문제점

1) 이 개정안이 도입되면 사소한 충돌을 이유로 이를 문제삼아 이후 동일 목적의 집회는 무조건 금지된다. 대부분의 집회가 특정사안을 가지고 일정한 시기에 여러 단체에서 집중적으로 이루어진다는 점을 감안하면 그 중 하나의 집회에서라도 문제가 발생하면(경찰의 행태를 볼 때 이를 유도하는 것도 얼마든지 가능하고, 유도하기 위한 유혹을 많이 느낄 것이다) 그 이후 모든 집회는 이 조항을 근거로 금지된다. 예를 들어 최근 노동자대회 이후에도 손배가압류나 비정규직 문제와 관련한 수 차례의 집회가 있었으나 모두 평화적으로 마무리되었다. 그러나 이 개정안에 따르면 노동자 대회이후부터는(아니 이미 그 전의 것을 문제삼아 노동자대회도 금지되었을 것이다) 아예 그러한 목적의 집회는 금지할 수 있다는 말이 된다. 농민대회는 어떤가 개정안에 따르면 농업개방 반대를 목적으로 하는 농민들의 집회나 관련 민중대회 등은 원천적으로 금지가 가능하게 된다. 이미 경찰당국이 집시법 제5조 제1항 2호를 어떻게 악용해 왔는지를 보면 이러한 말이 과장이 아니라는 것을 알 수 있으며, 이 개정안은 아예 기존의 자의적인 법운영(폭력시위 전력을 이유로 한 경찰당국의 자의적인 집회금지)을 아예 입법화하겠다는 발상에 불과하다.

폭력시위는 보호할 필요가 없다는 경찰청 논거대로 하더라도 누가 보아도 명백히 폭력시위가 예견되는 경우에 이를 금지할 수 있도록 해야 하고 이는 이미 집시법 제5조 제1항 2호에 규정이 있다. 도대체 이전 동일목적의 집회가 폭력시위가 되었다고 하여 다음에 개최되는 동일목적의 집회도 폭력시위가 된다는 논리가 어떻게 성립될 수 있는가

“집단적인 폭행․협박․손괴․방화 등으로 공공의 안녕질서에 직접적인 위협을 가할 것이 명백한 집회 또는 시위”를 자의적으로 해석하여 정부에 비판적인 단체의 집회의 과거 폭력시위 전력을 문제삼아 이 조항을 적용하여 금지해 왔다. 집시법 제5조 1항 제2호를 악용의 문제점을 보자.

[폭력 집회 전력 운운하면서 필요에 따라 금지통고]

아래와 같이 집시법 제5조는 절대적 집회금지사유를 규정하고 있다.

제5조(집회 및 시위의 금지)

① 누구든지 다음 각 호의 1에 해당하는 집회 또는 시위를 주최하여서는 아니된다.

1. 헌법재판소의 결정에 의하여 해산된 정당의 목적을 달성하기 위한 집회 또는 시위

2. 집단적인 폭행․협박․손괴․방화 등으로 공공의 안녕질서에 직접적인 위협을 가할 것이 명백한 집회 또는 시위

원래 위 조항은 구법에서 “현저히 사회적 불안을 야기시킬 우려가 있는 집회 또는 시위”로 규정되어 있었다. 이에 대하여 헌법재판소는 “문언해석상 그 적용범위가 과도하게 광범위하고 불명확하므로, 헌법상 보장된 집회의 자유를 위축시킬 수 있고 법운영 당국에 의한 편의적․자의적 법운영집행을 가능하게 함으로써 법치주의와 권력분립주의 및 죄형법정주의에 위배될 수 있으며 법집행을 받는 자에 대한 평등권 침해가 될 수 있어 기본권제한의 한계를 넘어서게 되어 위헌의 소지가 있다(헌법재판소 1992. 1. 28. 선고 89헌가8 결정)”고 한 바 있고 이를 받아들여 현재와 같이 “직접적인 위협”, “명백”과 같은 용어를 추가하였다.

그러나, 현재 규정도 여전히 관할 경찰관서장에게 신고된 옥외집회가 집시법 제5조 제1항 제2호의 규정에 위반되는지의 여부에 대한 실체적 판단권한을 주고 그의 주관적 판단에 따라 집단적인 폭행․협박․손괴․방화 등으로 공공의 안녕질서에 직접적인 위협을 가할 것이 명백한 집회 또는 시위라고 인정되면 당해 집회를 금지할 수 있도록 규정하고 있다. 이는 ①관할 경찰관서장의 자의적 판단에 따라 정부의 정책에 비판적인 성향의 집회․시위가 사전에 금지될 가능성이 농후하여 실질적으로는 집회․시위의 허가제와 다름없이 운용될 수 있는 점, ②집회 및 시위를 금지하고 그 위반행위에 대하여 형벌을 과하는 법률은 최고도의 명확성이 요구될뿐더러 그 위반행위를 처벌하기 위하여는 그것이 장래에 있어 국가나 사회에 단지 해로운 결과를 가져올 수 있는 성향을 띠고 있다는 것만으로는 부족하고 법률에 의하여 금지된 해악을 초래할 명백하고도 현실적인 위험성이 입증된 경우에 한정되어야 하는 점을 고려할 때 이 조항은 집회․시위의 허가제를 금지한 헌법 제21조 제2항에 위반될 소지가 있다.

다음 사례는 이러한 우려가 괜한 것이 아님을 보여주고 있다.

[사례] <취재파일>끝나지 않은 대우차사태(한겨레 2001. 3. 23.)

정리해고에 반발해 농성을 벌이던 대우차 부평공장에 공권력이 투입된 지 22일로 한달이 지났다. 현재 공장은 가동되고 있지만 경찰력이 주둔하고 있어 여전히 긴장감이 돌고 있다.

회사쪽은 "지난 7일 조업재개 후 출근율이 95%선을 유지하며 생산라인이 한번도 멈춘 일이 없을 정도로 정상 가동되고 있다"고 밝히고 있다. 대우차 부평공장은 출입문 4곳과 공장 곳곳에서 경찰이 공장출입을 통제하고 검문 검색하는 일이 장기화되면서 노동자 불만도 고조되고 있다. 또 부평역을 비롯해 갈산역, 부평구청역 등 부평시내에선 경찰의 검문검색이 계속돼 주민 민원도 끊이질 않고 있다. 경찰은 대우차와 관련된 모든 집회를 불허하고 경찰력을 동원해 원천봉쇄하고 있다. 심지어 시민단체 대표의 인천경찰청 기자실 출입조차 봉쇄하며 사태해결에 나서고 있으나 노동자투쟁은 좀처럼 수그러들지 않고 있어 대책마련에 부심하고 있다. 경찰은 지금까지 대우차 사태와 관련해 674명을 연행해 20명을 구속하는 등 모두 100여명을 형사 입건했다고 밝혔다.

[사례] 민주노총 주최 집회에 대하여 선택적으로 이 조항을 적용하여 금지통고하고 있음

민주노총이 주최자로 신고한 아래 집회에 대하여 금지통고의 주된 이유로 사용되었다. ‘예전 이러이러한 민주노총이나 가맹연맹 주최 집회에서 폭력행위가 있었기 때문에 이 조항에 해당하여 금지한다’는 식으로 금지통고하고 있다.

-2000. 5. 2. 서울역에서 농협중앙회 행진, “반개혁적 통합농협법 철폐를 위한 민주노총 총력투쟁 결의대회”

-2000. 5. 29. - 6. 2. 마로니에 공원에서 집회 후 명동성당까지 행진, “민주노총 3대 요구 쟁취 총파업 승리 결의대회”

-2000. 7. 29. - 7. 31. 예정으로 신라호텔후문, 장충체육관 건너편으로 신고한 “공안탄압 김대중 정권 규탄 민주노총 결의대회”

-2001. 2. 이후 부평지역에서 대우자동차 관련 집회신고에 대하여 주최자가 민주노총뿐만 아니라 시민단체 주최인 경우에도 모두 이 조항을 근거로 금지통고 됨

위 [사례]에서도 보듯이, 경찰당국이 이 조항을 적용하여 금지통고하는 근거는 주최단체나 주최단체에 소속된 단체 중 하나가 과거 폭력시위의 전력이 있다는 것이다. 즉 신고된 그 집회나 시위가 그 목적, 장소, 태양, 내용 등 모든 정황을 종합해 볼 때 ‘직접적 위협을 가할 것이 명백’하다는 것이 아니라 전에 그런 집회를 한 전력만을 문제삼고 있다.

그러나, 판례를 보면 주한미군범죄근절을 위한 운동본부가 1995. 2. 18. 서울역광장에서 "세모녀 폭행미군 소환 및 한미행정협정 개정을 위한 시민대회“를 하겠다고 신고한 것에 대하여 경찰당국이 ”위 집회참가인원 중 60-70%를 차지하는 한총련이 1994년도에 총 27회의 폭력시위를 주도하였고, 다른 시도의 학생들까지 동원하여 집회에 합류시킬 예정인 점 등에 비추어 이 사건 옥외집회가 집단적인 폭력행사로 공공의 안녕과 질서유지에 직접적인 위협을 가할 것이 명백“하다는 이유로 금지한 사건에서 ”원고의 회원단체인 한총련이나 서총련이 종전에 개최한 집회에서 수차 집단적인 폭력행사가 있었다고 하더라도 그러한 사정만으로는 원고가 주최하는 이 사건 옥외집회에서 집단적인 폭력행사가 있을 개연성이 명백하다고 단정할 수 없다(서울고등법원 1995. 5. 30. 선고 95구6146판결)“며 경찰당국의 금지통고를 취소하여 이미 위와 같은 경찰당국의 자의적 법운영이 잘못된 것임을 확인한 바 있다.

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

2) 헌법재판소(1992. 1. 28. 89헌가8 결정)도 구 집시법 제3조 제1항 제4호 ‘누구든지 현저히 사회적 불안을 야기시킬 우려있는 집회 또는 시위를 주관하거나 개최하여서는 안된다’는 조항에 대한 위헌심사에서 “적용범위가 과도하게 광범위하고 불명확하기 때문에 법운영 당국에 의한 자의적 집행의 소지도 생길 수 있다. 법규의 문언대로 적용하느냐 한정적으로 축소적용 하는냐는 법운영 당국의 재량의 여지가 있으므로 집회시위의 주최자에 따라서는 법규문언 그대로 적용하여 합헌적 행위까지도 단속․처벌하여 집회의 자유, 표현의 자유를 침해할 수 있는가 하면, 역으로 경우에 따라서는 가능한 한의 축소해석을 하여 위헌성을 띠는 행위마저 단속․처벌에서 면제시킬 수 있다. 다시 말하면 법운영 당국으로서 가장 경계하여야 할 편의적․자의적 법운영이 가능할 수 있도록 하였다. 무릇 법운영에 있어서 주관적인 자의성을 주는 것은 법치주의의 원리에 반하는 것이고, 결국 법집행을 받는 자에 대한 헌법 제11조의 평등권 침해가 될 것이다. 나아가 어떠한 것이 금지되며 어떠한 것이 범죄의 구성요건이 되는가를 법 제정기관인 입법자가 법률로 정하는 것이 아니라 사실상 법 운영당국의 재량으로 결정하는 결과가 되어 권력분립주의 내지 법치주의에 위배되고 죄형법정주의에도 저촉될 소지가 생겨날 것이다.

이상 본 바로 구 집시법 제3조 제1항 제4호를 그 문리대로 해석하면 그 적용범위의 광범성 때문에 헌법 제37조 제2항 소정의 기본권제한의 한계를 넘게 되며, 제한의 준칙을 어겨 국민의 기본권을 침해하는 결과를 피할 수 없는 것이다. 다시 말하면 동 규정 소정의 현저히 사회적 불안을 야기시킬 우려 있는 집회 또는 시위를 그 어의 그대로 해석하면 공공의 안녕과 질서유지에 명백하게 직접적으로 혼란 내지 위협을 줄 위험성이 있는 집회․시위만이 아니라 이를 넘어서는 것이 될 것이므로 만일 그대로 규제하고 처벌하게 된다면 합헌적인 집회마저 단속처벌하게 되어 기본권 침해의 결과에 이를 수밖에 없고, 위헌을 면키 어렵게 된다고 할 것이다“라고 하여 폭력시위 관련한 조항의 자의적인 법운영에 대하여 우려를 표시한 바 있고,

나아가, “이러한 견지에서 합헌적 규제의 대상으로서의 집회․시위는 어디까지나 동 규정 소정의 집회․시위 가운데서 공공의 안녕과 질서유지에 직접적인 위협을 가할 것이 명백한 경우에 한정할 것이고, 이에 직접적 위협이 될 것이 명백하지 아니한 것은 배제시켜야 할 것이다. 다만 그와 같은 위협을 가할 것이 명백한가의 여부는 법 운영자의 주관적 자의적 심증에 맡길 문제가 아니고 구체적 사안을 놓고 집회 또는 시위의 장소, 목적, 태양, 내용 등 모든 정황을 종합하여 그 위험이 객관적으로 예측 판단될 경우라야 할 것이다”이라고 판시하여 폭력시위가 명백히 예견되는 경우에만 극히 제한적으로 이 조항을 적용하는 것이 그나마 헌법에 합치되는 해석임을 판시한 바 있다.

(4) 사실상 서울시내 전역(주요도로) 행진 금지 가능

(가) 개정안

행진으로 인한 심각한 교통소통장애 등을 방지하기 위하여 고속도로 등 주요도로에서 질서유지인을 두고 행진한 경우에도 당해 도로와 주변도로의 교통소통에 장애를 발생시켜 심각한 교통불편을 줄 것이 예상되는 때에는 이를 금지할 수 있도록 함(안 제12조제2항)

(나) 문제점

1) 이전 집시법도 주요도시의 주요도로에서의 집회는 금지 또는 제한이 가능하게 되어 있다. 그러나 행진에 대하여는 질서유지인을 두는 경우에 금지통고는 할 수 없도록 되어 있었다.

제12조 (교통소통을 위한 제한)

①관할경찰관서장은 대통령령이 정하는 주요도시의 주요도로에서의 집회 또는 시위에 대하여 교통소통을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 이를 금지하거나 교통질서유지를 위한 조건을 붙여 제한할 수 있다.

②집회 또는 시위의 주최자가 질서유지인을 두고 도로를 행진하는 경우에는 제1항의 규정에 의한 금지를 할 수 없다.

2) 그런데 이번 개정안은 주요도로에서의 행진도 교통불편 등을 이유로 금지할 수 있도록 하였다. 금지되는 도로가 개정안에서 마치 ‘고속도로 등 주요도로’라고 되어 있으니까 ‘도심 몇 군데 정도겠지’라고 생각하면 착각이다.

집시법 시행령에서 주요도로로 지정된 것들을 보자면 이 조항도 심각한 독소조항임을 알 수 있다. 예를 보면 집시법은 ‘경인로-마포로-종로-왕산로-망우로’를 하나의 주요도로(②번 주요도로)로 지정하고 있는데, 이는 오류동에서부터 영등포역-여의도-광화문4거리-종로-청량리-상봉동-망우리까지 인천방향에서 서울을 관통해 북쪽 망우리까지를 하나로 해서 ②번 주요도로로 지정하고 있는 것이다. 이런 식으로 서울에만 ①번에서 ⑮번까지의 주요도로가 지정되어 있다. 사실상 서울시내의 도로 전부를 지정하고 있다고 해도 과언이 아닌 것이다. 도시에서 행진을 하는데, 그 도로와 주변도로의 교통소통에 장애를 발생시켜 심각한 교통불편을 줄 것이 예상되지 않는 곳이나 때가 있는가. 집회가 없어도 교통이 막혀서 고생하는 형편인데 말이다. 결국 경찰당국이 이제 이 조항을 근거로 도심에서의 행진을 자기 마음대로 금지할 수 있게 된 셈이다.

[사례] 2001년 조사 당시 이 조항에 해당하여 금지된 집회

① 2001. 5. 1. 제111주년 노동절 기념대회를 광화문에서 평화적으로 치르고자 하였으나, 대사관 100미터내라는 이유외에 대학로 및 광화문 4거리가 주요도로라는 이유로 금지통고 함

② 2001. 5. 21.-25. 경찰청 근처 임광빌딩 앞 인도에서 경찰청-소방도로-피어리스빌딩-임광빌딩으로 행진, “4. 10. 대우차 폭력책임자 처벌 민주노총 결의대회”에 대하여 ‘임광빌딩 앞 인도(의주로)는 주요도시에서 주요도로’여서 금지통고 함

③ 2001. 7. 22. 대학로에서 집회후 명동성당까지 행진, “신자유주의 분쇄 6대 요구 관철을 위한 민주노총 조합원 결의대회”를 신고한 것에 대하여 서울지방경찰청은 다른 집회신고가 있다는 이유외에 대학로가 주요도시 주요도로에 해당한다는 이유로 금지통고 함

위 사례 ②, ③의 의주로나 대학로는 평소에는 별 문제없이 집회나 시위가 이루어지는 장소이나, 위의 집회신고에 대하여는 주요도로라는 이유로 금지통고 되었다. 물론 위 금지된 집회가 예정된 시간이 다른 때와 달리 특별히 교통상황에 문제가 있다든지, 집회 규모가 다르다든지 하는 경우는 아니었고 금지통고의 이유설명에도 그러한 내용은 없었다. 이는 결국 경찰당국이 집회를 금지한다는 결정을 내려놓고 다만 금지의 근거로 이 조항을 제시한 것에 불과하다는 것을 나타내고 있다.

3) 법원은 고용․실업대책과 재벌개혁 및 IMF 대응을 위한 범국민본부가 신고한 ‘98 실업자대행진’에 대하여 종로경찰서장이 ‘정부종합청사 앞에서 하려는 행위는 행진이 아닌 시위로서 그와 같은 시위는 교통장애가 예상되어 집시법 제12조 제1항에 의거 금지대상이며, 같은 조 제2항 단서 조항에 해당되지 아니하므로, 법 제8조 제1항의 규정에 따라 집회를 금지’한 사건에서 “원활한 교통소통을 위해서는 시위 참가인원 및 행진노선과 행진방법의 제한 등 적절한 조건을 부과하는 것만으로도 충분히 그 목적을 달성할 수 있다 할 것이며, 나아가 원천적으로 위 시위를 금지할 필요가 있다는 점을 인정할 수 있는 아무런 증거가 없다. 그렇다면 단순히 교통소통에 지장을 초래할 우려가 있다는 이유만으로 시위 자체를 원천적으로 금지한 피고의 이 사건 처분은 헌법이 보장하고 있는 집회의 자유에 대한 과도한 제한으로서 재량권의 한계를 넘은 위법한 처분이라 할 것이다(서울고등법원 1998. 12. 선고 98누11290 판결)“고 판시하여 주요도로를 이유로 한 경찰당국의 자의적인 집회금지관행이 위법함을 지적한 사실도 있다. 그러나 법원에 소송을 제기하여 구제절차를 밟는 것은 집회와 관련해서는 사실 무의미하다. 집회는 며칠 뒤에 해야 하는데, 법원 판결은 6개월에서 1년이나 걸리는 것이기 때문이다.

4) 교통 불편을 이유로 하나, 이는 민주주의의 비용이다. 집회와 시위의 자유를 보장하는 순간 우리 사회가 감내하기로 결단한 것이다.

그런데도 경찰당국은 서울시의 교통혼잡비용 분석이라면서 “2001년 6월 2일 민주노총 상경 결의대회 약 3억, 통일연대 2001년 6월 3일 대학로 집회 약 1억 4천만원, 2001년 3월 31일 민중대회 17억 원으로 추정된다”고 주장한다.

민주주의 실현이나 기본권의 실현을 비용으로 분석하는 이 논리의 천박함에 말문이 막힌다. 좋다. 이 비용 분석 내용이 사실이라고 치자. 그렇다면 노동자들의 목소리나, 국민들의 목소리를 억압하고 막아서 생기는 비용은 얼마일까. 지난 2002년 7월 24일 노동부가 펴낸 <2001 노동백서>에 따르면, 지난해 산업재해자는 8만1434명이 발생해 2000년 6만8976명에 비해 18.06% 늘었으며 이로 인한 경제손실액은 산재보상금 지급액 1조7445억원, 간접손실액 6조9781억원 등 모두 8조7227억여원으로 전년 대비 19.8% 증가했다고 한다. 산업안전 전문가들은 산재가 이처럼 크게 늘어난 것은 몇년 동안 구조조정 과정에서 인력이 대폭 줄고 노동강도가 강화된 데 따른 예고된 부작용이라고 진단하였다. 노동자들이 일방적 구조조정 반대, 노동강도 강화에 따른 근골격계 질환 문제의 제기 등을 이야기할 때, 이를 무조건 막는다면, 그래서 이와 같은 문제가 언론으로부터도 소외되고 완전히 사회적 공론화되는 것을 막아 산업재해문제가 더 심화된다면 그로 인한 사회적 손실은 위 경우처럼 교통불편으로 인한 손실과는 비교가 안될 정도로 훨씬 막대할 수 있다.

노동자들의 목소리를 다양한 방식으로 억압하는 것으로 사회에 존재하는 문제가 해결되지는 않는다. 이러한 점에서 노동자들이나 국민들의 일상적인 집회나 표현조차 막아 그 의견을 무조건 묵살할 것이 아니라, 오히려 이를 보장함으로써 사회내에서 이 문제가 공론화되고 해결의 실마리를 우리 사회 성원 모두가 찾아나가는 것이 사회 전체적인 손실을 줄이는 길이 될 것이다.

(5) 사복경찰관의 집회장소 출입

(가) 개정안

사복경찰관을 포함한 경찰관은 집회 또는 시위의 주최자에게 통보하고 당해 현장에 출입할 수 있도록 함(안 제17조제1항)

(나) 문제점

1) 이 개정안은 최근 헌법재판소 결정에도 정면으로 반하는 규정이다. 헌법재판소는 “집회의 자유는 일차적으로 국가 공권력의 침해에 대한 방어를 가능하게 하는 기본권으로서, 개인이 집회에 참가하는 것을 방해하거나 또는 집회에 참가할 것을 강요하는 국가행위를 금지하는 기본권이다. 따라서 집회의 자유는 집회에 참가하지 못하게 하는 국가의 강제를 금지할 뿐 아니라, 예컨대, 집회장소로의 여행을 방해하거나, 집회장소로부터 귀가하는 것을 방해하거나, 집회참가자에 대한 검문의 방법으로 시간을 지연시킴으로써 집회장소에 접근하는 것을 방해하거나, 국가가 개인의 집회참가행위를 감시하고 그에 관한 정보를 수집함으로써 집회에 참가하고자 하는 자로 하여금 불이익을 두려워하여 미리 집회참가를 포기하도록 집회참가의사를 약화시키는 것 등 집회의 자유행사에 영향을 미치는 모든 조치를 금지한다(헌법재판소 2003. 10. 30. 선고 2000헌바67, 2000헌바83 결정)”고 하여 집회와 시위의 자유는 국가로부터 침해될 가능성이 가장 크며 이를 보호하는 것이 아니라 간섭하거나 방해하는 각종 국가의 행위가 금지됨을 확인한 바 있다.

2) 현재 규정에 의하면 경찰관이 집회 현장에 출입하기 위해서는 정복을 착용하고 주최자에게 통보하여야 한다.

제17조 (경찰관의 출입)

①경찰관은 집회 또는 시위의 주최자에게 통보하고 그 집회 또는 시위의 장소에 정복을 착용하고 출입할 수 있다. 다만, 옥내집회장소에의 출입은 직무집행에 있어서 긴급성이 있는 경우에 한한다.

②집회나 시위의 주최자․질서유지인 또는 장소관리자는 질서를 유지하기 위한 경찰관의 직무집행에 협조하여야 한다.

그러나, 그 동안 실제 집회 현장에 가보면, 경찰관이 사복을 입고 들어와 사찰활동을 하거나, 원거리에서 집회의 전 과정을 사진과 비디오로 촬영하는 행위가 버젓이 자행되고 있다.

사진과 비디오로 채증하는 행위, 나아가 이를 인터넷으로 생중계하는 행위는 집회참가자들을 위축시켜 집회의 자유를 침해하는 행위라 할 것이다. 나아가 초상권 침해로서 위법한 행위도 해당한다. 이와 같이 이미 집회장소에 사복경찰이 대학생과 기자를 가장하여 출입하고 공공연히 비디오와 사진채증을 하는 것이 문제가 있어 이를 규제하는 조항을 도입해야 한다는 의견이 비등한데 이번에는 아예 이를 합법적으로 하겠다는 것 아닌가. 사복경찰이 대학내에 상주하던 7-80년대처럼 아예 집회장 안에서 참가자들 사이에 사복경찰이 같이 있겠다는 것이 아닌가. 이는 집회에 참가하고자 하는 자로 하여금 불이익을 두려워하여 미리 집회참가를 포기하도록 집회참가의사를 약화시키게 되고 집회장 내에서 자유로운 의사표현을 가로막는 것이 되어 집회와 시위의 자유를 침해하게 된다.

현실적으로도 사복경찰의 집회장 출입이 가능해지면 참가자들과 사복경찰간에 충돌이 야기되고 이는 우발적인 폭력의 발생→경찰병력의 개입→충돌과 폭력의 확대로 인하여 주최자로서는 집회의 통제가 불가능해 진다. 문제발생 가능성이 훨씬 더 커지는 것이다.

(6) 주최단체의 집회준비와 개최를 사실상 어렵게 하는 독소조항 도입

(가) 개정안

장기간의 집회독점을 방지하기 위하여 집회신고서는 옥외집회 또는 시위의 360시간(15일)전부터 48시간전에 제출하도록 함(안 제6조제1항)

(나) 문제점

긴급한 사안이 발생하여 수일내에 바로 이루어지는 집회가 아닌 이상, 소규모 집회라도 1달 전부터 일정과 장소를 잡는 등 집회를 준비하는 것이 현실임을 감안하면 이 개정안은 사실상 대규모 집회나 준비된 집회 개최를 어렵게 만드는 독소조항으로 기능할 것이다.

(7) 외교기관 주변 집회 다시 제한

(가) 개정안

제11조(옥외집회 및 시위의 금지장소)누구든지 다음 각호에 규정된 청사 또는 저택의 경계지점으로부터 1백미터이내의 장소에서는 옥외집회 또는 시위를 하여서는 아니된다.

4. 국내주재 외국의 외교기관이나 외교사절의 숙소. 다만, 다음 각목의 1에 해당하는 경우로서 외교기관의 기능이나 안녕을 침해할 우려가 없다고 명백히 인정되는 때에는 예외로 한다

가. 당해 외교기관을 대상으로 하지 아니하는 경우

나. 대규모 시위로 확산될 우려가 없는 경우

다. 외교기관의 업무가 없는 휴일에 개최되는 경우

(나) 문제점

1) 이 개정안의 원안은 원래 100미터를 50미터로 축소하고, 당해 외교기관을 대상으로 하지 않는 경우에는 금지의 대상에서 제외하고, 당해 외교기관을 대상으로 하는 경우에도 외교통상부에서 심각한 외교마찰 우려가 있다는 의견이 있는 때에만 금지통고할 수 있는 것으로 되어 있었다. 그런데 위원회 대안으로 내용이 바뀌면서 경찰청의 의견을 그대로 반영하여 전혀 다른 내용의 법안이 되어 버린 것이다.

2) 먼저 외교사절의 숙소까지 금지의 대상에 포함되어 장소가 광범위해졌다(현재 집시법에 외교사절의 숙소는 행진은 금지되지 않는다). 그리고 헌법재판소의 결정을 왜곡하여 여전히 자의적인 운영의 가능성을 그대로 남겨두어 결과적으로는 전면 금지되던 예전과 크게 달라진 것이 없게 되어 버렸다.

이 개정안을 해석해 보면, 당해 외교기관을 대상으로 하지 않는 집회라도, ○ 대규모 집회이거나 ○ 경찰당국이 외교기관의 기능이나 안녕을 침해할 우려가 없다고 명백히 인정된다고 판단하면 금지될 수 있게 되었다. 그렇다면 당해 외교기관과 아무런 관련이 없는 집회나 행진조차도 단지 대규모 집회라는 이유로, 또 외교기관의 기능이나 안녕을 침해할 우려가 조금이라도 있다는 경찰당국의 자의적인 판단 하나로 얼마든지 금지대상이 되는 것이다. 이는 외교기관의 업무가 없는 휴일에 개최되는 경우에도 마찬가지이다. 금지와 제한의 범위를 넓히면서 자의적인 사전적 금지조항을 그대로 남겨둠으로써 결과적으로 예전과 달라질 것이 없게 되어 버린 것이다.

정작 헌법재판소는 당해 외교기관을 대상으로 하지 않는 집회는 그것이 대규모든 어떤 경우이든 제한해서는 안되며, 당해 외교기관을 대상으로 하는 집회더라도 소규모 집회이거나 휴일에 개최되는 경우라면 금지하거나 제한해서는 안 된다고 판단하였다.

위와 같은 경우에는 집시법 제11조에서 사전적으로 금지하지 않더라도 문제 발생시 집시법 제5조 제1항 제2호나, 다른 규정으로 문제가 되는 상황이 발생하면 얼마든지 이를 방어하고 대처할 수 있기 때문에 집시법 제11조에서 이러한 경우까지 사전적으로 금지하는 것은 위헌이라고 보았기 때문이다.

2) 대사관 관련 국제법의 원칙과 외국 입법례

이에 관한 국제법으로는 비엔나 협약 제22조 제2항이 있다. “접수국은 어떠한 침입이나 손해에 대해서도 공관지역을 보호하며, 공관의 안녕을 교란시키거나, 품위의 손상을 방지하기 위하여 모든 적절한 조치를 취할 특별한 의무를 가진다”고 하며, 또 같은 협약 제30조 제1항에 따르면 “외교관의 개인 주거는 공관지역과 동일한 불가침과 보호를 향유한다”고 되어 있다. 결국 위 협약에 따르면 우리 정부는 외교기관의 구체적인 위해 즉 “침입”, “손해”, “안녕을 교란”, “품위의 손상”으로부터 방어할 의무가 있는 것이지, 현행법과 같이 외교기관의 주변지역에서의 집회와 시위를 다시 모호한 규정을 도입하여 제한하는 것은 과도한 제한이라고 아니할 수 없다. 비엔나 협약에 따르면 이미 집시법 제5조 제1항 제2호나, 해산명령 등 경찰권 발동관련 규정으로도 얼마든지 외교기관이나 사절의 숙소에 대한 보호가 가능하다.

미국의 경우 외교공관 등으로부터 100피트 이내에서 외교사절들을 위협․강박․협박 등을 하거나, 이들의 임무수행을 방해하는 행위를 하는 집회를 금지하고 있지 모든 집회와 시위를 금지하고 있지 않으며, 영국의 경우에도 공관의 업무가 방해되지 않으며, 직원들이 공포에 휩싸이지 않고, 직원과 방문객의 자유로운 통행이 확보되면 협약상의 의무는 준수된 것으로 보고 있습니다. 따라서 외교공관 밖에서의 시위는 그것이 공관의 안전이나 업무효율성을 위태롭게 하지 않는 한 허용된다고 한다. 일본의 경우에는 관련 법률이 외교기관 등의 주변 장소에서 정숙을 해하는 방법으로 확성기를 사용할 수 없도록 하고 있을 뿐이다.

3) 최근 위헌 결정

헌법재판소는 최근 이 조항에 대하여 위헌결정을 하였다. 그 요지는 다음과 같다.

“집회장소가 집회의 목적과 효과에 대하여 중요한 의미를 가지기 때문에, 누구나 '어떤 장소에서' 자신이 계획한 집회를 할 것인가를 원칙적으로 자유롭게 결정할 수 있어야만 집회의 자유가 비로소 효과적으로 보장되는 것이다. 따라서 집회의 자유는 다른 법익의 보호를 위하여 정당화되지 않는 한, 집회장소를 항의의 대상으로부터 분리시키는 것을 금지한다. 이 사건 법률조항이 집회금지구역을 규정함으로써 집회의 자유의 자유로운 행사를 장소적으로 제한하기 때문에, 이 사건 법률조항은 집회의 자유를 제한하는 규정이다.

입법자는 집회의 자유를 규율함에 있어서 특정 장소를 보호하는 별도의 규정을 둘 수는 있으나, 이 경우 비례의 원칙을 준수하여야 한다. 첫째, 외교기관에 대한 집회가 아니라 우연히 금지장소 내에 위치한 다른 항의대상에 대한 집회의 경우, 이 사건 법률조항에 의하여 전제된 법익충돌의 위험성이 작다고 판단된다. 이 사건 법률조항의 문제점은, 집회금지구역 내에서 외교기관이나 당해 국가를 항의의 대상으로 삼지 않는, 다른 목적의 집회가 함께 금지된다는데 있다. 특히, 서울과 같은 대도시에서 주요건물이 밀집해 있는 경우, 그 곳에 우연히 위치한 하나의 보호대상건물이 1백미터의 반경 내에 위치한 다수의 잠재적 시위대상에 대한 집회를 사실상 함께 금지하는 효과가 있다. 둘째, 소규모 집회의 경우, 일반적으로 이 사건 법률조항의 보호법익이 침해될 위험성이 작다. 예컨대 외국의 대사관 앞에서 소수의 참가자가 소음의 발생을 유발하지 않는 평화적인 피켓시위를 하고자 하는 경우, 일반 대중의 합세로 인하여 대규모시위로 확대될 우려나 폭력시위로 변질될 위험이 없는 이상, 이러한 소규모의 평화적 집회의 금지를 정당화할 수 있는 근거를 발견하기 어렵다. 셋째, 예정된 집회가 외교기관의 업무가 없는 휴일에 행해지는 경우, 외교기관에의 자유로운 출입 및 원활한 업무의 보장 등 보호법익에 대한 침해의 위험이 일반적으로 작다고 할 수 있다.

그렇다면, 이 사건 법률조항의 보호법익에 대한 위험이 구체적으로 존재하지 않는 경우에 대하여 예외적으로 집회를 허용하는 규정을 두어야만, 이 사건 법률조항은 비례의 원칙에 부합한다. 그럼에도 불구하고 이 사건 법률조항은 전제된 위험상황이 구체적으로 존재하지 않는 경우에도 이를 함께 예외 없이 금지하고 있는데, 이는 입법목적을 달성하기에 필요한 조치의 범위를 넘는 과도한 제한인 것이다. 그러므로 이 사건 법률조항은 최소침해의 원칙에 위반되어 집회의 자유를 과도하게 침해하는 위헌적인 규정이다“라고 하였다.

그런데 개정안은 이러한 헌법재판소 결정의 취지를 무시하고 “대규모 시위로 확산될 우려가 없는 경우”, “당해 외교기관의 기능이나 안녕을 침해할 우려가 없다고 명백히 인정되는 때”라는 모호한 요건을 더 추가하고 그 판단을 경찰당국이 함으로써 사실상 다시 경찰당국의 자의적인 금지가 가능하도록 한 것이다.

(7) 기타 개정안

(가) 보완요구 시간의 조정

집회신고서의 기재사항 보완기간을 연장하기 위하여 접수증을 교부한 때부터 8시간이내에 12시간을 기한으로 보완 통고하던 것을 12시간 이내에 24시간을 기한으로 보완하도록 함(안 제7조제1항)

보완요구 관련해서는 종전에 보완요구를 통한 집회통제가 문제되었다. 이 개정안은 보완요구와 관련하여 4시간이나 경찰당국에 더 늦게 할 수 있도록 하고 반면에 주최자는 보완요구를 따르거나 다른 대안을 찾는 시간이 4시간 줄어들어(종전규정은 경찰당국은 신고시점으로부터 8시간 이내에 보완통고를 해야 했으나, 12시간 이내로 변경됨) 현실적으로 집회를 주최하는 단체들은 대처하는데 어려움이 가중되었다.

보완요구 조항을 남용하여 그 동안 집회개최에 간섭하고 보완요구에 제대로 응하지 않았다고 해서 당해 집회를 금지해 왔던 전례에 비추어 보면 오히려 과도한 신고사항의 축소와 보완요구를 따르지 않았다고 해서 집회를 금지할 수 있도록 한 조항을 개정해야 할 것이다.

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

[과도한 신고사항과 보완요구 악용 사례]

가) 신고제도의 취지

우리 헌법 제21조 제2항은 “② 언론․출판에 대한 허가나 검열과 집회․결사에 대한 허가는 인정되지 아니한다”고 하여 집회와 시위에 대한 허가제를 금지하고 있다. 집회와 시위의 자유라는 기본권의 성격이나 의미에 비추어 국가권력이나 다수권력은 언제나 이를 제한하려 들 것이고 이는 역사적 경험에 비추어도 증명된 바 있다.

대법원도 집시법에 규정된 신고제도의 취지에 관하여 “신고를 받은 관할 경찰서장이 그 신고에 의하여 옥외집회 또는 시위의 성격과 규모를 미리 파악함으로써 적법한 옥외집회 또는 시위를 보호하는 한편 그로 인한 공공의 안녕질서를 유지하기 위한 사전조치를 마련하고자 함에 있는 것(대법원 1990. 8. 14. 선고 90도870판결)”이라고 판시하고 있다.

나) 관련 규정

제6조 (옥외집회 및 시위의 신고 등)

①옥외집회 또는 시위를 주최하고자 하는 자는 그 목적, 일시(소요시간을 포함한다), 장소, 주최자(단체인 경우에는 그 대표자를 포함한다)․연락책임자․질서유지인의 주소․성명․직업과 연사의 주소․성명․직업․연제, 참가예정단체 및 참가예정인원과 시위방법(진로 및 약도를 포함한다)을 기재한 신고서를 옥외집회 또는 시위의 48시간전에 관할 경찰서장에게 제출하여야 한다. 다만, 2이상의 경찰서의 관할에 속하는 경우에는 관할 지방경찰청장에게 제출하여야 하고, 2이상의 지방경찰청의 관할에 속하는 경우에는 주최지를 관할하는 지방경찰청장에게 제출하여야 한다.<개정1991.5.31>

집시법 시행령 제2조(시위방법)

법 제6조제1항에서 "시위방법"이라 함은 다음 각 호의 사항을 말한다.

1. 시위의 대형

2. 차량․확성기․입간판 기타 주장을 표시한 시설물의 이용여부와 그 수

3. 구호제창의 여부

4. 진로(출발지․경유지․중간행사지․도착지 등)

5. 약도(시위행진의 진행방향을 도면으로 표시한 것)

6. 차도․보도․교차로의 통행방법

7. 연좌시위 등 중간행사의 방법

8. 기타 시위의 방법과 관련되는 사항

다) 경찰당국의 침해사례와 대응

○ 과도한 신고사항과 경찰당국의 부당한 보완요구

집시법 제6조 제1항과 시행령 제2조에서 규정하고 있는 신고사항은 목적, 일시 등 대략 23가지에 달한다. 나아가 집시법 제8조 제1항은 제7조 제1항에 의한 신고서의 기재사항을 보완하지 아니한 때에도 관할 경찰관서장이 당해 집회․시위를 금지할 수 있도록 규정하고 있는데, 집시법 제6조 제1항의 신고의무는 행정관청에의 절차적 협력의무에 불과하여 이에 위반할 경우 사후에 행정질서벌인 과태료를 부과할 수 있음은 별론으로 하고 신고서의 기재사항을 보완하지 않았다는 이유로 신고된 옥외집회를 금지할 수 있도록 한 것은 결국 신고제를 허가제로 운영하는 것이 되어 신고제를 인정한 취지에 정면으로 배치되고, 사소한 기재사항 미비 등을 이유로 한 보완요구와 금지통고 등 경찰당국의 재량권 남용을 초래할 여지를 주는 제한규정이다. 아래 사례들을 보면 경찰당국이 이 조항을 어떻게 악용하고 있는 지를 알 수 있다.

[사례] 과도한 보완요구와 이를 충족하지 못했다는 이유로 금지통고한 사례

고용․실업대책과 재벌개혁 및 IMF 대응을 위한 범국민본부가 ‘98 실업자대행진’을 하겠다고 집회신고를 하자 종로경찰서장은 아래와 같은 미비사항이 있다는 이유로 그 기재사항을 보완할 것을 통고하였다.

즉 “① 신고서에 따르면, 시위 참가 예정인원은 3천명으로 하되, 광화문빌딩 앞 광장에 1,200명 정도가 모이는 시점까지 집회를 하고, 위 광장 수용인원 1,500명이 넘는 순간 행진을 시작하는 것으로 되어 있는데, (i) 신고인원이 몇 명인지 명확히 하고, (ii) 적정 인원 초과시 행진 차단 및 배제방법을 구체적으로 제시하며, (iii) 학생 300명 초과시 제지 방안과 이적단체인 한총련 소속 학생의 참가 배제방법을 제시할 것.

② 질서유지인 선임에 있어 (i) 질서유지인이 모두 몇 명인지 명확히 밝히고 각 질서유지인은 참가단체별로 참가인원의 10% 비율로 그 소속을 표기하여 작성하고, (ii) 질서유지인임을 나타내는 표지방법을 기재하고, 주최측 총괄질서 유지 책임자를 명시할 것.

③ 집회 순서에 있어 (i) 사전문화행사의 내용을 구체적으로 기재하고, (ii) 연사의 주소․성명․직업 등을 작성하여 첨부하고, 퍼포먼스의 구체적 내용과 관련 시위용품을 기재하며, (iii) 광화문 빌딩 앞에서 세종문화회관 뒷길 인도를 이용 4열 종대로 정부종합청사를 돌아 왕복 행진을 할 때, 인도 폭이 좁아 4열 종대 행진이 어려울 경우의 행진방법․행진중 휴대하는 시위용품의 종류와 수량․행진중 구호 제창 여부․연좌 등 중간행사 여부와 방법․교차로 통행방법 등을 구체적으로 기재할 것.

④ 준비물 중 (i) 플래카드․피켓․유인물의 규격 및 구체적인 문안을 예시하고, (ii) 앰프․방송차의 종류․용량․수량 등을 구체적으로 기재하며, (iii) 탈․수기․풍선․넥타이․장갑․상징물 등에 있어 종류․수량․상징내용․사용방법을 구체적으로 명시할 것.

⑤ 신고인 이동신은 삼미특수강 노조원 신분인데, 원고와 어떤 관계가 있으며, 원고의 집회신고권한을 위임받았다면 그 위임장을 제출할 것“

이에 범국민본부는 경찰의 요구에 따라 최대한 신고사항을 보완하였으나, 종로경찰서장은 다음과 같은 이유로 금지통고하였다.

“① 원고가 제출한 보완신고서는 형식적 요식절차는 충족하였지만 실질적인 보완이 이루어지지 않았으므로 보완이 되었다고 볼 수 없는데, 그 구체적 사유는 ‘(i) 집회신고인원은 3,000명을 유지하면서 집회장소의 수용가능인원인 1,500명의 80% 수준이 집결하는 시점에서 행진을 시작하겠다고 하였는데, 이는 신고서상의 행진 예정 시각을 부정하고 있으며, 상당한 인원이 집결하면 집회 신고서상의 집회 시각 이전이라도 행진하겠다는 불법행위까지 가상하고 있으며, (ii) 질서유지인을 참가 단체별로 분류 기재하라는 보완사항을 거부하였고, (iii) 집회신고는 집회 주최자가 하도록 되어 있는데 삼미특수강 노조원 이동신이 신고하여 주최자인 원고의 대리인임을 입증하라는 위임장을 제시하도록 요구하였으나 주최 단체의 대표자가 아닌 집행위원장 박석운의 위임장을 제출한 것’이며, ② 원고가 정부종합청사 앞에서 하려는 행위는 행진이 아닌 시위로서 그와 같은 시위는 교통장애가 예상되어 집회및시위에관한법률(이하 '법'이라 한다) 제12조 제1항에 의거 금지대상이며, 같은 조 제2항 단서 조항에 해당되지 아니하므로, 법 제8조 제1항의 규정에 따라 위 집회를 금지한다”고 하였다.

[사례] 민주당 대통령 선거 후보 인천 경선대회시 대우자동차 해고자들의 집회신고에 대하여

보완을 요하는 사항이라고 하여,

△ 집회 당일 인천전문대 체육관에서 열리는 민주당 대통령 후보 경선대회가 있어 극심한 혼잡이 예상되는데,

- 동 경선대회와 같은 시간대 동 장소에서 집회를 개최하려는 이유, 집회신고 장소가 협소한 인도로 500여명이 집결할 수 없는 장소로 500명 집결시 극심한 혼잡이 예상되는 바, 질서유지대책을 구체적으로 보완

-집회신고서에 첨부된 질서유지인의 명단을 소정의 양식에 기재

-질서유지인의 연락처(핸드폰 번호)가 맞지 않는데, 그 이유는 무엇이며 정확한 주소 및 전화번호를 기재

-행사계획표에 12:00부터 행사시작이라고 하였는데, 시간대별 구체적인 계획을 기재

-현수막, 피켓, 머리띠의 재질을 무엇인지

-방송차량의 차량번호와 주차장소, 앰프시설 설치 장소는 어디인지

-집회장소가 대학교 정문 앞으로 앰프 사용시 도서관 등에서 공부하는 학생들에게 지장을 줄 우려가 있는데 이에 대한 대책 등

△ 위 9개항에 대하여 보완 요청하니 12시간 이내에 보완하시고 만일 12시간 이내에 보완치 않을 경우 금지통고될 수 있음을 알려 드립니다.

위 "98 실업자 대행진 사건"에서 서울고등법원은 “또한 법 제8조 제1항은 신고서의 기재사항에 미비한 점이 보완되지 않는 경우 관할 경찰서장이 집회 또는 시위의 금지를 통고할 수 있도록 규정하고 있는데, 이러한 금지통고가 헌법에서 금하고 있는 사전허가가 되지 않기 위하여는 경찰서장이 집회의 실질적 내용에까지 들어가 그 위법 여부를 판단하여 허부를 결정하여서는 안 된다 할 것이다(서울고등법원 1998. 12. 선고 98누11290 판결)”고 하여 경찰당국의 금지통고를 취소한 바 있다.

○ 신고사항과의 사소한 차이를 문제삼는 경우

참가인원, 신고시간초과 등 신고사항과의 사소한 차이를 문제삼아 해산명령을 내리거나 경찰이 개입하는 경우가 있다. 그러나 두 집회가 동일성을 상실할 정도에 이르지 않은 한 아무런 문제가 되지 않는다. 전교조 집회에서 시간을 30분 초과하였다고 하여 연행한 사례, 건설운송노조 집회에서 참가인원이 50명이 초과하였다고 개입한 경우, 2001년 6월에 있었던 제2차 민중대회에서 대통령 캐리커쳐가 그려진 상징물이 신고되지 아니하였다고 하여 이를 문제삼는 경우, 기업정신의 사망을 상징하는 관을 들고 나오는 경우 등을 문제 삼는 경우가 대표적인 사례들이다. 집회라는 것을 준비하다가 보면 구체적인 행사 프로그램이 변하게 되고 그에 따라 준비 물품이 달라지게 된다. 나아가 참가자들도 각자 자신이 필요한 물품을 가지고 나오게 된다. 그것이 신고되어 있지 않다고 하여 이를 문제삼는 것은 우스꽝스러운 현실이 아닐 수 없다. 참가인원이나 시간 역시 마찬가지이다. 더 많이 참가할 수도 있고 예상외로 적게 참가할 수도 있다. 하다 보면 진행이 늦어져 시간이 길어질 수도 있을 것이다.

헌법재판소는 ”집회의 자유에 의하여 구체적으로 보호되는 주요행위는 집회의 준비 및 조직, 지휘, 참가, 집회장소, 시간의 선택이다. 주최자는 집회의 대상, 목적, 장소 및 시간에 관하여, 참가자는 참가의 형태와 정도, 복장을 자유로이 결정할 수 있다(헌법재판소 2003. 10. 30. 선고 2000헌바67, 2000헌바83 결정)“고 하였다.

그리고 대법원도(2001. 10. 9. 선고 98다20929 판결) 민가협이 1996. 8. 8. 죄수복을 입고 포승으로 몸을 묶은 채 행진을 시작하자 경찰은 이 상징행위가 애초 신고내용에 없다는 이유로 이를 제지한 것에 대하여 국가배상청구를 한 사건에서, “옥외집회 또는 시위가 그 신고사항에 미비점이 있었다거나 신고의 범위를 일탈하였다고 하더라도 그 신고내용과 동일성이 유지되는 한 신고를 하지 아니한 것으로 볼 수 없고 .... 신고사항 미비나 신고범위 일탈하였다는 이유만으로 곧바로 당해 옥외집회 또는 시위 자체를 해산하거나 저지하여서는 아니될 것이고 옥외집회 또는 시위당시의 구체적인 상황에 비추어 볼 때 옥외집회 또는 시위의 신고사항 미비점이나 신고범위 일탈로 인하여 타인의 법익 기타 공공의 안녕질서에 대하여 직접적인 위험이 초래된 경우에 비로소 그 위험의 방지 제거에 적합한 제한조치를 취할 수 있으되, 그 조치는 법령에 의하여 허용되는 범위내에서 필요한 최소한도에 그쳐야 할 것이다”고 하여 위 사례들과 같은 신고사항과 사소한 차이를 이유로 한 경찰의 강제해산 등 제지행위가 위법하다“고 판시한 바 있다.

○ 신고서 제출과 그 과정에서 겪게 되는 일들

48시간 전에 관할경찰서장에게 신고서를 제출해야 하며, 2개 이상 경찰서에 걸치는 경우에는 상급기관인 지방경찰청에 제출하면 된다. 민원업무이므로 경찰서 민원실에 제출하면 되는데, 어느 경찰서나 신고서를 가지고 정보과로 가라는 요구를 받게 된다. 필요하면 자기들이 내려와서 처리할 일이다. 또 일요일이나 근무시간외라면서 접수를 거부하는 경우도 종종 있는데, 당직실에 제출하면 그 시점에 제출되었다고 보게 된다. 특히 집시법의 신고는 48시간 전 신고라는 제한이 따르므로 당연히 당직실 접수가 이루어져야 한다.

다른 집회신고가 되어 있다는 등 이유를 대며 접수를 거부하는 경우가 있으나, 어떠한 경우에도 접수를 거부할 수는 없다. 문제가 있다면 금지통고를 할 일이지 접수 자체를 거부할 수는 없다. 또 준법 및 소음발생하지 않겠다는 등의 각서를 요구하면서 ‘이를 제출하지 않으면 허가할 수 없다’는 망발을 일삼는 경우도 있는데, 집회와 시위에는 소음진동규제법 적용되지 않고 준법서약서와 유사한 각서를 제출할 의무는 없다. 오히려 이러한 것을 요구하는 것이 문제가 될 소지가 있다.

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

(나) 취소통지의무 부과와 경합집회의 허용

집회․시위의 취소에 따른 절차를 보완하기 위하여 신고된 옥외집회․시위를 개최하지 않을 경우 관할경찰관서장에게 취소통지하도록 하고, 동 집회․시위와 경합됨을 이유로 금지통고를 받은 주최자는 최초에 신고한 대로 집회․시위를 개최할 수 있도록 함(안 제6조제3항․제4항․제5항 신설)

경합집회 문제는 지금처럼 무조건 금지할 것이 아니라, 두 집회를 모두 보호하는 방향으로 법이 개정되고 운영되어야 할 것이다. 즉 경찰당국은 장소를 분리하고 폴리스 라인을 설치하는 등 이를 보호하기 위하여 노력해야 할 일이지 사전적으로 무조건 금지하는 방식의 대응은 타당하지 않다. 다만 이 개정안이 일정 정도는 기업이나 상인들, 심지어 경찰당국이 나서서 위장집회신고를 하고 이를 통해 집회를 봉쇄해 오던 것을 어느 정도는 어렵게 할 것이라는 측면에서 그나마 긍정적인 부분이 있다.

(다) 자문위원회 설치

집회․시위의 금지 또는 제한통고에 대한 자문 등의 업무를 수행하기 위하여 각급경찰관서에 시민단체 등에서 추천하는 사람 등으로 구성된 집회․시위 자문위원회를 설치하도록 함(안 제18조의2 신설)

자문위원회는 “자문”이라는 말 그대로 형식적인 기구로 전락할 가능성이 크다. 오히려 현재 금지통고의 이의신청 역시 상급경찰관서가 맡고 있어 전혀 자의적인 법운영에 대한 통제가 되고 있지 아니하므로 이의신청 기관을 시도지사로 하는 것이 바람직하다.

[금지통고에 대한 이의신청제도와 경찰의 재량권 남용통제 방안]

1) 현행법

제9조 (집회 및 시위의 금지통고에 대한 이의신청 등)

① 집회 또는 시위의 주최자는 제8조의 규정에 의한 금지통고를 받은 날부터 10일이내에 당해 경찰관서의 직근 상급경찰관서의 장에게 이의를 신청할 수 있다. <개정 97.12.13, 99.5.24>

② 제1항의 규정에 의한 이의신청을 받은 경찰관서의 장은 접수일시를 기재한 접수증을 즉시 이의신청인에게 교부하고 접수시부터 24시간이내에 재결을 하여야 한다. 접수시부터 24시간이내에 재결서를 발송하지 아니한 때에는 관할경찰관서장의 금지 통고는 소급하여 그 효력을 잃는다. <개정 97.12.13, 99.5.24>

③ 제2항의 규정에 의하여 금지통고가 위법 또는 부당한 것으로 재결되거나 그 효력을 잃게 된 경우에는 이의신청인은 최초에 신고한 대로 집회 또는 시위를 개최할 수 있다. 다만, 금지통고등으로 인하여 시기를 놓친 경우에는 일시를 새로이 정하여 집회 또는 시위의 24시간전에 관할경찰관서장에게 신고함으로써 집회 또는 시위를 개최할 수 있다.

④ 및 ⑤삭제 <99.5.24>

2) 개정안

① 집회 또는 시위의 주최자는 제8조의 규정에 의한 금지통고를 받은 때부터 10일 이내에 당해 경찰관서의 행정구역을 관할하는 특별시장·광역시장 또는 도지사에게 이의를 신청할 수 있다.

② 제1항의 규정에 의한 이의신청을 받은 때에는 특별시장·광역시장· 또는 도지사는 접수일시를 기재한 접수증을 즉시 이의신청인에게 교부하고 접수시부터 24시간 이내에 재결을 하여야 한다. 접수시부터 24시간 이내에 재결서를 발송하지 아니한 때에는 관할 경찰관서장의 금지통고는 소급하여 그 효력을 잃는다.

3) 취지

집회 및 시위의 금지통고에 대한 이의신청의 재결청은 시도지사였으나 99년 개정으로 인하여 상급경찰관서장으로 변경되었다. 이는 행정심판법 제5조의 규정에 의해 행정심판의 재결청을 통일하고자 하는 것으로 보인다. 즉, 행정심판법에 의하면 국가특별행정기관에 속하는 경찰청장 산하의 지방행정기관인 지방경찰청장의 처분 또는 부작위에 대해서는 경찰청장이, 지방경찰청장 소속하의 경찰관서장의 처분 도는 부작위에 대해서는 지방경찰청장이 재결청이 된다.

그러나, 이는 법령의 체계통일이라는 외형상의 이유에도 불구하고 그 실질은 금지통고에 대한 민간차원의 통제를 부정하는 데 있는 것으로 집시법상의 금지통고에 대한 재결청을 행정심판법과는 별도로 정한 취지를 무색케 하는 것이다. 1989년 집시법이 개정되었을 때 금지통고제도를 도입하면서 금지통고에 대한 이의신청의 재결청을 시도지사로 한 것은 물론 당시 정부조직법 상으로 아직 경찰청이 특별행정기관으로 신설되기 이전이었기 때문이다. 그러나 정부조직법상으로도 경찰청이 특별행정기관으로 설치되어 1991.5.31 법률 제4369호로 경찰법이 제정되었을 때에나 그 후에도 재결청을 종전대로 시·도지사로 둔 것은 군대와 마찬가지로 상명하복의 규율이 지배하는 경찰의 조직이나 업무의 특성상 그 재결청을 지방경찰청장 또는 경찰청장으로 하는 것은 사실상 이의신청을 무의미한 제도로 만들것이라는 판단 때문이었을 것이다. 이것을 단순한 입법상의 불비라고 볼 수 없는 것은 집시법의 다른 규정들에서는 경찰법 제정에 따른 변화를 다 수용하고 있기 때문이었다.

그렇기 때문에, 집회에 대한 금지통고권한을 경찰서장에게 부여하고, 이의신청에 대한 재결청 역시 경찰상급기관으로 하는 것은 행정상 통일성과 효율성을 제고할 수 있지만 옥외집회가 정치적 성격을 많이 갖고 있기 때문에 경찰의 정치적 중립을 저해할 우려도 많이 가지고 있으며, 형식적인 재결이 될 우려가 있기 때문에 개정전의 시도지사에게 재결권을 부여하는 것이 재결에 있어서 절차상, 실질상으로 공정성을 확보할 수 있는 방법이다.